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【2011.03.27／工商時報／本報訊】




行政院院會日前通過「廣電三法」修正草案，即將送請立法院審議。其中「有線廣播電視法」修正案基於「維持傳播內容多元之核心價值」，保留「訂戶數合計不得超過全國總訂戶數三分之一」的限制。截至目前為止，國人對於此項修法的利弊得失，並沒有太多討論。事實上，因為1/3水平整合管制可以確保至少有三家以上業者在市場競爭，所以德國與美國對其廣播電視市場均維持某種形式的1/3水平整合管制。但是其與我國有廣法修正案仍有頗為不同之處，更符合競爭法原理與促進數位匯流的管制需求，值得重視。以下我們分別由四個面向加以申論，以供立法院審議時參考。



第一，全國總訂戶數三分之一並不能正確反映有線電視事業的市場力量，因為在廣播電視市場真正重要的是收視率。以德國各邦締結之廣播電視邦際條約（廣播電視為各邦權限，各邦為確保彼此法制一致在1991年簽訂、2010年4月1日最後一次修正）為例，就是以廣播電視事業所製播之頻道年平均收視率達30％，推定其具有支配意見力量。該條約並且認知到數位匯流的影響，所以將廣播電視事業之頻道收視率達25％且在媒體相關市場具有控制市場地位，或其於電視及媒體相關市場事業活動之整體評價可認為與電視收視率30％之事業具相當意見影響力者，也認定為具有支配意見力量。



第二，對於達到全國總訂戶數三分之一上限之廣播電視事業應該如何規範，有廣法修正案除了禁止以外並沒有細膩的規範，極不便於管制實務的操作。反觀德國廣播電視邦際條約第26條規定，廣播電視事業一旦具有支配意見力量就受到諸多管制，以確保廣播電視言論多元性，包括不得再許可其製播其他頻道，或不得認定其參與其他廣播電視事業沒有競爭法的疑慮。此外，邦媒體主管機關應依據媒體集中化調查委員會之認定，建議該事業採取以下措施：放棄對於廣播電視事業之參與，至該事業所屬頻道不再具有支配意見力量；在其所控制的廣播電視事業採取確保多樣性之措施。具有支配意見力量的廣播電視事業若無法與媒體集中化調查委員會取得共識，或未於適當期間內執行與媒體集中化調查委員會具共識之措施，邦媒體主管機關經媒體集中化調查委員會確認後，應廢止屬於該事業頻道之許可，至該事業不具支配意見力量為止。



第三，我國有線電視事業五大MSO中，已有業者接近全國總訂戶數三分之一，因此有廣法修正草案維持此項上限規定，對於其是否投資擴大經營區會形成反誘因，反而將使其安於維持經營現狀，不願開疆拓土，對於打破分區獨寡佔的市場結構不利，當然亦更非消費者之福。相較之下，美國聯邦通訊委員會就採取鼓勵有線電視業者投資建設的措施，將業者因為「重覆建設」（overbuilding）而不是透過合併或收購而獲得的新訂戶數，排除在其原本1/3的水平上限限制之外。



第四，美國聯邦通訊委員會對水平結合之「分母計算」的具體管制措施與解釋，亦值得我國有廣法修正案參考。美國聯邦通訊委員會原本以「有線電視市場」之訂戶數為計算分母，但在1999年的「第三次報告與命令」中，將分母放寬，不僅包含傳統的有線電視訂戶，亦包括快速成長的直播衛星訂戶，以充分反應有線電視業者在直播衛星與電信業者競爭下所減少的市場力。雖然直播衛星在我國並未若美國發展成為有線電視的替代性或競爭媒體，但是在中華電信MOD已擁有70萬用戶的情形下，即有必要於計算有線電視水平整合上限時，將之納入總訂戶數，以確切反應我國視訊平台市場的實際競爭狀況。



過去因為我國法令規範的不盡周延合理，造成廣播電視市場的失序與畸形發展，如今數位匯流時代來臨，正是採取矯正措施的適當時機。但須避免過猶不及，製造另一個市場災難。其中關於有線廣播電視水平整合管制規範，既然已有美、德兩國的實例，大可拿來供作我國參考。另外，據行政院於去年12月審議通過的數位匯流發展方案，2015年前政府將「採兩階段修法進行，以提供廣電業者與電信業者一致的競爭環境」，但至目前為止，已通過的「廣電三法」修正草案，尚看不到明確促進數位匯流及提供廣電業者與電信業者一致競爭環境的修法內容，我們希望隨著新科技政務委員上任，此一情況得以改善。